Sobre os bens públicos

                     

                      

CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

Para possamos trabalhar o tema bens públicos, cumpre que iniciemos pelo conceito. De certa forma parece simples. Seria bem público aquele que não pertence a particulares. Percebemos isso no Artigo 98 do Código civil:  São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Entretanto, tentar classificar por exclusão, não é suficiente. De maneira geral, os dicionários definem “público” como aquilo que pertence ao povo ou ainda aquilo que tem interesse público e mais, pode referir-se ao que pertence ao governo. Encontramos boas dicas aqui. Os bens públicos podem ser coisas físicas ou intelectuais. Podem ser móveis, imóveis e até animais (semoventes). Estes bens possuem características especiais: impenhorabilidade, não onerabilidade e inalienabilidade relativa. Excetuando-se os bens das entidades paraestatais (como as empresas públicas e sociedades de economia mista).

          Para que fique clara a distinção, elencamos o artigo 44 do Código Civil, que define as pessoas jurídicas de direito privado.  São elas: as associações, as fundações, as entidades, as organizações religiosas, os partidos políticos e as empresas individuais de responsabilidade limitada.

Não podemos esquecer que, em determinados casos, há bens particulares que servem ao interesse público tendo, portanto, as mesmas características de bens públicos.  O artigo 20 da Constituição Federal amplia esses bens, inserindo o solo, o espaço aéreo, o mar territorial e etc. Nesse caso, entenda-se bem público no sentido de bem protegido pelo estado. 

Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de direito público, isto é, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Púbico (estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem) , bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, esteja, afetados à prestação de um serviço público.[1]

Classificação:

Esses bens podem ser classificados. Para isso leva-se em conta três aspectos: titularidade, destinação e disponibilidade. Isso porque existem bens dos Entes Federativos, como as terras devolutas, bens de uso especial e uso dominial. Todos são bens públicos e nacionais, mas podem ser federais, estaduais ou municipais. Ainda podem pertencer a autarquias, fundações ou a paraestatais. Pertencem cada um a entidade pública que os adquiriu.

Quanto a destinação, podemos classificar os bens públicos em três categorias. Vejamos ipsis litteris o artigo 99 do Código Civil:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; 

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. 

Veja que o item I são os bens de amplo acesso público. Já o item II, bem mais restrito que o primeiro, não estão disponíveis ao público indiscriminadamente. Em princípio os rios, as ruas e as praças públicas estão disponíveis a quaisquer pessoas a qualquer tempo. Por isso se enquadram no uso comum do povo (item I). A viatura de polícia é um bem público, a arma do policial também. Entretanto, são exclusivos da administração pública. Indisponíveis ao povo, portanto (item II).  Imaginemos um prédio público desativado. Supondo que não há interesse da administração em utilizá-lo. Não tendo destinação comum ou especial, ele poderá ser vendido, pois são patrimônio da pessoa jurídica de direito público, e nesse caso, está disponível pois está sem serventia. (item III)

Em relação aos bens dominicais é possível afirmar:

(...) São os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à modo de qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal. O parágrafo único do citado artigo pretendeu dizer que serão considerados dominicais os bens das pessoas da administração indireta que tenha a estrutura do direito privado, salvo se a lei dispuser em contrário. [2]

INSTITUTO DE AFETAÇÃO/DESAFETAÇÃO

Os bens públicos são de todos. Por consequência, têm finalidade pública, existem e são mantidos em função do interesse público. Entretanto, isso não significa que após adquiridos ou construídos, alguns não possam deixar de pertencer à administração pública. Evidentemente, que haverá características especiais no desfazimento do que é público. Não é como faz um particular. O primeiro cuidado é observar a lei. É ela que vai dizer o que é (ou não é) alienável. Não pode ser similar a tentativa de desfazer-se de um hospital público e a de desfazer-se de um imóvel público totalmente em desuso. Portanto, percebe-se que a afetação ou desafetação ligam-se ao uso do bem público, a sua destinação. Alguns bens serão alienáveis e outros inalienáveis. Segundo o artigo 101 do código civil, os bens dominicais podem ser alienados (observadas as exigências legais). Daqui podemos inferir que os bens dominicais não são afetados, ou seja, são desafetados, pois não possuem uma destinação específica.

O artigo 100 do código civil indica o inverso das situações citadas acima. O artigo 100 afirma literalmente: Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Isso nos remete ao art. 37 da CF/88. Nele, a administração pública é chamada a atender aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, entre outros. Os bens públicos úteis ao povo ou a administração, não podem ser alienadas sem especiais cuidados. Qualquer descuido, poderá sujeitar o administrador aos ditames da lei 8429/92 – lei de improbidade administrativa. Estes bens estão afetados. Afetado significa que o bem uso público; portanto está afetado a um determinado fim público. No início deste item, falei do hospital e de um imóvel em desuso. Evidentemente, o hospital está afetado. É, portanto, inalienável.

Um bem público dominical, como um terreno sem uso num bairro; pode ser afetado. Por exemplo, a prefeitura (dona do imóvel) cria ali uma praça de brinquedos para a população. A partir desse momento, tornou-se inalienável.

Para resumir,

Nesse sentido, afetação é a condição do bem público que está servindo a alguma finalidade pública. Exemplo: o prédio público onde funciona um hospital da prefeitura é um bem afetado à prestação desse serviço.

Desafetação, ao contrário, é a situação do bem que não está vinculado a nenhuma finalidade pública específica. Exemplo: Terreno baldio pertencente ao Estado. [3]

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[1] Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. Pág  807.

[2]  idem. Pág. 898.

[3] Mazza, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2ª ed. São Paulo: editora Saraiva, 2012. Pág. 3588